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因此，笔者拟在既有研究成果基础上，以立宪主义为价值导向，通过规范分析方式探讨国事活动条款的规范内涵、界限以及监督等问题，以期将围绕国事活动条款展开的争论引导到宪法规范体系内。

更为重要的是，放弃对行政规范性文件的司法审查并不会遭致判决被推翻的风险（在笔者的关注范围内，尚未发现因未行使行政规范性文件司法审查权而被推翻的案件），在一个将上级意见奉为圭臬的过度科层化的司法体制中，这显然是决定法官行为逻辑的重要因素。在规范依据层面上，如果说司法解释的授权依据——全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，是否授予最高人民法院如此广泛的抽象司法解释权尚存争议的话，[62]那么，2015年修订的《立法法》第45条和第104条则对最高人民法院、最高人民检察院（以下简称两高）的司法解释权做了较为全面的限定。

行政规范性文件司法审查权在制度层面的上述境遇，不可能不对这项权力的创设与实际运行效果产生影响，这种影响在很大程度上加剧了由法官行为逻辑所决定的行政规范性文件司法审查权运行的消极化。现实中法官显然遵循第一种思路，从而使得此案判决理由中的部分内容完全沦为纯粹的政策性决断。[55] 除了最高人民法院通过司法解释作出的指令外，各地方高级法院乃至中级法院通过制定司法解释性文件或者直接对具体案件作出指令，指导下级法院审判工作的现象一直屡见不鲜。另外，两高所做的司法解释应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案，旨在加强全国人大常委会对司法解释的监督。（2） 行政规范性文件虽不具有直接、明确的上位法依据，但可以得到高层级、权威性的政策性要素的支持。

[62] 1981年五届全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定：凡属于法院审判工作中具体运用法律、法令的问题，由最高人民法院解释。二审最高人民法院则认为，在本案招标活动开始之前，从中央到河南省地方，此项工作已经交由各级计委负责，根据国务院2000年专题会议关于‘要求国家计委牵头成立西气东输工程建设领导小组，协调西气东输工程中的上下游衔接，落实市场和相关政策之精神，以及河南省人民政府办公厅豫政办（2002）35号《关于加快西气东输利用工作的通知》关于各级计委为西气东输利用工作的责任联系单位，配合同级政府和上级政府做好各项工作等行政规范性文件的规定，认定周口市计委具有组织城市天然气管网项目招标工作的职权，进而以国务院及河南省两级地方政府已将‘西气东输利用工作交各级计委负责为由，排除了建设部行政规章的适用。一个追寻国会的立法目的。

在适用宪法回避这一解释方法时，与其说法院是在自我克制，不如说是对国会的监督与约束。[35] See United States v. Carolen Products Co ,304 U.S. 144(1938). [36] 参见[美]约翰.哈特.伊利：《民主与不信任：司法审查的一个理论》，张卓明译，法律出版社2011年，第76页。法院特别指出：在解释一项制定法之时，立法者的立法权而非立法后果是决定是否合宪的标准。至于符合宪法的解释与合宪推定之间的差异，只须厘清二者的理论动因、价值基础、政治哲学和宪法传统便可洞透。

所不同的是，德国认为合宪解释（符合宪法的解释）是一种宪法解释，其所处理的是立法与宪法司法之间的关系。[3] 参见王锴：《合宪性解释之反思》，《法学家》2005.1。

现代宪法回避首次出现于1909年 Delaware Hudson Co.一案。法院裁决国会意图施加年龄限制，否则将导致宪法怀疑，侵犯成年人的表现自由。与其说法院是对国会意图的尊崇，不如说是限制。一为防止越权，一为寻求意义统一。

二是思理层折，非所习惯之难。宪法不仅是审查性规范还是事实性规范。[12] Murray v. The Charming Betsey，6 U.S.(2 Cranch)64(1804). [13] Mossman v.higginson,4U.S.(4Dall)12(1800). [14] An act of Congress ought never to be construed to violate the law of nations if any other possible construction remains. Although the law of nation is not the constitution, the principle that statutes ought to be construed to avoid conflict with fundamental law is essentially the same。[42]这些学者不仅用宪法回避界释合宪性解释，且用于证明合宪性解释的依据与美国现代宪法回避同源，即1909年的Delaware Hudson一案。

[56]严复：《政治讲义》，载卢云昆编选：《严复文选：社会剧变与规范重建》，上海远东出版社1996年版，第177页。由基本法建立的‘客观秩序这一要素被视为对一切法律领域的宪法基本判断，[45]基本权利被作为对一切法律领域都具有效力的客观秩序的要素，并作为价值判断和原则性规范，限制普通立法者的调整权力。

合宪推定虽然不排除对法律的解释，但解释对象主要是宪法。首先，作为一项卓著（well-established）的制定法解释规则，宪法回避与合宪推定和符合宪法的解释均有区别，其理论、源流、原理和目的颇为不同。

这一前置理论看似与合宪推定相同，实则大异其趣。这就是说，与古典宪法回避相比，现代宪法回避更加尊重国会意图，不轻易质疑法律的有效性，不对系争法律作违宪解释，只裁决该解释有违宪可能。第五，法院须选择不能明显违反国会意图的那种解释。[57]严复：《政治讲义》，载卢云昆编选：《严复文选：社会剧变与规范重建》，上海远东出版社1996年版，第177页。[11] 充分且独立的州基础指州如果依据自身权力解决了案件中宪法上的问题，联邦法院不再对此作出裁判，是对州法院的礼让和尊重。因为，国会不得随意限制个人财产，须符合正当法律程序。

[42] 参见上官丕亮：《什么是合宪性解释》，载《法律方法》第九卷，2009年10月。对于宪法回避而言，宪法的价值属性仅体现在国家机关内部，用以贯彻权力分立，制约国会专断与越权。

而合宪性解释一词更为含混暧昧，其不仅意涵模糊，且可变身，时而等同于合宪推定，时而等同于符合宪法的解释，时而等同于宪法回避。它以宪法方式（in a constitutional manner）解释制定法，表达对联邦国会制定法的尊重。

[29] 参见韩大元：《论宪法解释程序中的合宪性推定》，载《政法论坛》，2003.1，《论合宪性推定原则》，载《山西大学学报》，2004.3。现有成果误将宪法回避认定为宪法解释方法，且多与合宪推定、符合宪法的解释相混淆，严重模糊了该理论的本来面目，不利于我国宪法理论对域外知识的吸收。

与宪法协调一致显然有别于国会意图尊重。宪法回避是制定法解释的‘根本原则（Cardinal principal of statutory interpretation ）， [4]其权威解释是：当一条制定法可接受的解释可能会引起严重的宪法问题时，法院解释制定法应避免这一问题，除非该解释明显违反国会意图。无论从产生时间还是术语看，作为制定法解释规则的宪法回避都比合宪推定更为坚固、持久。宪法回避假定国会善意与真诚。

宪法工具并不等同于宪法解释，只是贯彻三权分立这一宪法价值，通过假定国会善意、真诚与尊荣（good faith and bona fide），不使其超越宪法界限。周刚志：《论合宪性解释》，载《浙江社会科学》，2010.1。

法院恪守立法至上，其目的不外是认为国会应该、也确实在宪法界限内立法。宪法回避的前提是制定法语词模糊。

这就是说，虽然宪法回避和符合宪法的解释都有将宪法视为价值的倾向，但是二者的区别依然显著：一是在国家机关之间，一是在法律体系内部。See Trevor W . Morrison , Constitutional Avoidance in Executive Branch, Columbia Law Review, VOL. 116 (Octomber,2006) NO.6. [15] See United States v. Delaware Hudson Co., 213 U.S. 366 (1909). [16] 虽然第五条和第十四条都有正当法律程序条款，但第五条修正案限制的是国会，南北战争之后通过的第十四条修正案将《权利法案》延伸适用至各州，州立法开始受《权利法案》的限制，故此处是第五修正案。

这在很大程度上归因于对合宪推定产生背景的忽略。进一步而言，以下八方面帮助界定宪法回避和合宪推定的区异。[33] 参见张翔：《两种宪法案件:从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》，载《中国法学》，2008.3。四、符合宪法的解释：意义体与宪法价值 由于疏忽甄别宪法回避国会意图尊重这一核心要旨，我国多数学者率尔将合宪性解释直接等同于宪法回避。

网上可搜索出2414个有关宪法回避的英文文献，合宪推定却寥寥无几。第四，该法律有两种以上可接受的解释，其中一种解释可能导致违宪。

对于涉及经济自由的国会立法，联邦最高法院采用合理的宽松审查，裁定其合宪。在2013年的健保法（National federation of independent business v.sebelius）一案中，[26]最高法院适用回避规则，判断系争法律部分条款合宪。

第二，在思想基础上，合宪推定与宪法回避的立意不同。宪法回避是一种法律解释规则，另有诉讼资格、未成熟案件和假定案件等。